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完善广州市政府购买服务的建议
发布时间:2012-01-06

案由

完善广州市政府购买服务的建议

提案号

5005

类别

社会类

录入日期

2011-02-22

提案类型

会中提交

主办单位

市民政局

办理情况

办理完毕

承办单位

主办:市民政局
会办:市发改委 团市委 市法制办 市政府研究室 市妇联 市财政局 市卫生局

 

2009年《中共广州市委广州市人民政府关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》(穗字〔200913号)明确提出要“通过购买服务,逐步降低政府的行政成本,提高社会公共服务质量和水平。”意味着政府购买服务的理念已经获得决策者的认同。建立了理念共识后,政府购买服务作为一种具体的制度安排就要写入政府的计划,因此,理论上的清晰亟为重要,我们的思想需要有与之相适应的知识储备,在认识方法上需要有博大的包容性和历史的纵深性,更需要国际的视野。在制度设计、方案选取、实施途径的选择上不仅需要有可操作性,更需要有规范性和普及性。找寻政府购买服务的理性思路对策,对于我市加快公共服务的供给,积极开展政府购买公共服务的实践探索是必不可少的。

目前,我市的社区服务项目购买者有两类,一类是直接由职能部门向专业团体购买,向特定人群提供服务,称为“购买专业服务”,一类是以社区为平台,把社区服务项目打包向专业社工购买,称为“购买综合服务”。两类服务都体现了以政府为主导、社会力量积极参与的格局。例如残疾人服务的购买以残疾人联合会为购买主体,养老服务的购买以民政部门为购买主体。据我们的调查,现阶段比较成熟的“购买专业服务”体现在养老服务购买模式方面,2008年我市开始推行政府购买服务开展居家养老,民政部门把居家养老服务委托给具备资质的家政公司或中介组织(如民营养老机构),由他们派出人员上门为老人服务,政府根据不同的标准给予补偿。2009年我市出台《广州市社区居家养老服务实施办法》,对政府在社区居家养老服务购买方面,不仅规定了服务所提供的对象,购买标准,经费来源,服务人员岗位设置,还就批准程序,合同签订等方面做出了全面而详细的规定,提供了一个政府购买服务很好范式。截止2010年,全市已经建成居家养老中心94个,并已逐步形成了以越秀区东湖街、白云区松洲街、天河区员村街、荔湾区金花街为代表的四种不同的政府购买社区居家养老服务方式。

广州的政府购买服务探索刚起步,作为政府职能转变的重要部署,仍然缺乏系统性,特别是在政府购买综合服务方面,所购买服务内容难以确定,项目的可持续性缺乏长期计划,以及民办非企业的地位缺乏立法所导致财政、税收等方面政策的缺乏和不统一,都非常不利于培养新型的服务提供者,也不利于该市场的发展。而财政支付的滞后性经常导致机构运作经费的不足,拖欠社工工资,社工待遇较低等问题的出现。这些都是政府购买服务中急需解决的问题。概括来说,广州政府购买服务的探索面临以下五大挑战:

1、政府的角色定位不明确。

2、政府购买服务制度保障不健全。

3、对社会组织缺乏制度设计。

 4、持续性的资金支持面临着挑战。

5、建立本土化的评估及监督机制面临着挑战。

 

 

为了更加有效地推进政府购买服务,提高公共服务的效率,针对目前存在的一些问题,提出以下对策建议。

(一)以政府购买服务为突破,构建现代型社会服务体系

 从救济型、给付型福利向综合型社会服务的转变是当前社会发展阶段的必然要求,也是维护社会稳定和繁荣的基础条件。广州当以政府购买服务为突破,构建现代型社会服务体系和现代型社会矛盾调节机制。政府购买服务的目标是改变过往以实现社会控制为目的,由政府单纯以行政手段包揽服务和发展社会事业的理念和方式,转变成为在政府的主导下,依靠社会组织的力量,以科学的专业化方式发展社会事业,最终实现政府公共服务的目标。

 政府购买服务的过程是一个将公共服务的筹资和生产递送相分离的过程,政府直接提供服务的功能逐渐消减,转而扮演着社会服务事业的规划者、组织者、监督者、经费主要提供者的角色;与之同时,鼓励和扩大慈善组织、非赢利组织、互助团体、地方组织和私营组织等营办社会服务的功能,促进专业化社会工作机构的发展。构建涵盖预防性服务、发展性服务、支持性服务及补救性服务等多类型的现代社会服务体系,在救助救济之外,为有需要的人提供认知的改进、心理的疏导、社会关系的调节、以至潜能的开发等多方面的社会帮助。

(二)以政府购买服务为契机,设计完备的制度保障

政府购买服务涉及到的系统和部门较多,如劳动与社会保障系统,民政系统,医疗卫生系统,司法系统,共青团及妇联系统等等。目前广州市在政府购买服务方面还没有形成一套统一的制度,各个不同的系统和部门都在摸索之中。各系统和部门侧重的服务对象和服务内容存在很大的差别,管理体制上也存在较大的差异。如果各自为政,很容易导致资源浪费、管理效率低下等问题的出现。为此,有必要建立一个有关政府购买服务的统一的规章制度,用以指导全市各部门实施政府购买服务的具体工作的开展。

该规章制度可以称为《广州市政府购买服务条例》。该条例应该包括以下几个方面的内容:(1)明确政府购买服务的范围。(2)明确政府购买服务的资金保障。(3)承接政府购买服务的社会组织。(4)承接政府购买服务的税费问题。(5)政府购买服务事项的资金拨付制度。(6)政府购买服务的操作方式及流程。

政府购买服务的有效推进还需要解决好基层社区管理体制中的“条”与“块”的衔接问题。居民所需要的公共服务大部分发生在社区,而社区提供的各类公共服务从便于管理的角度来看最好能整合在一起统一安排,如统一提供服务场所以便于管理,也就是以“块”的形态出现。但另一方面,很多专业性比较强的服务项目的提供都是由某个系统专门负责管理的,如医疗服务由医疗部门管理,残疾人康复服务由残联系统负责管理,就业培训辅导由劳动部门统一管理等等。由于涉及到多方面的管理体制,这种条块分割的现状是短期内无法改变的,因此,政府购买服务在实施过程中只能适应这种情况。针对各个社区的不同情况加以灵活掌握,使“条”与“块”能够较好地相互配合,相互协调,结合成一个有机的整体,使政府购买服务最大限度地发挥其为公众提供优质服务的作用。

 (三)以政府购买服务为动力,大力扶持社会组织的发展

政府购买服务的目标就是形成政府和社会组织共同承担公共服务的机制和环境,为此,政府必须积极培育和支持公民社会组织的发展。广州在香港经验的影响之下,专业社会工作机构起步早,在特定领域的专业服务卓有成效,但由于欠缺有利于社会组织发展的环境,到目前为止,能够提供专业服务的社会工作机构只有数十家。

针对当前社会组织发育不充分,力量薄弱的情况,建议政府应该采取措施大力扶持各种非营利民间组织的发展。具体措施包括:

1)降低民间组织成立的门槛,简化注册程序。

2)在开办的初期给予资金和项目上的扶持。

3)适当提高项目首次拨款的比例。

4)不断完善民间组织的评估机制。

5)促进民间组织加强自身建设。

6)加大对民间组织的宣传力度。

(四)以政府购买服务为杠杆,撬动社会资金投入公共服务

 在公共服务领域,从过往政府熟悉的政府拨款、直接投资、政策性贷款等支出方式到向政府购买服务的过渡,其中一个目标就是实现资金渠道的社会化,改变过去单纯依靠政府举办公共服务事业的传统作法,动员全社会可以利用的资源,投入公共服务领域。

政府购买服务应坚持开放与公平的原则,实现竞争主体准入的公平、竞争规则的公平、以及从政府获取信息的公平。保障民间资金投入公共服务领域的安全感与信任感。同时,实施积极的税收激励政策,鼓励企业和民间资金投资或资助公共服务事业,实现政府财力、民间财力与政府服务目标的最佳联结。

 


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